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创新观念 把宁德市建成“三生三宜”环三都澳多组团港湾城市

2018-03-14 09:50:17 三都澳侨报


城澳集装箱码头一角

本报讯(杨启荣)改革开放四十年来,宁德城市发展实现了蜕变:成为全球最大的锂电池生产基地、不锈钢生产基地和核电基地;宁德由一个小县城变为县级市,进而升格为地级市;在666平方公里面积的城市中心区规划范围内,到2017年底建成区面积为33.99平方公里。市区常住人口也从几万人猛增至近40万人,可望在2020年达到50万,步入中等城市行列。城市各项基础设施日趋完善,城市面貌日新月异,正向生产、生活、生态融合,宜居、宜业、宜游的“三生”“三宜”城市目标迈进。当然,在宁德城市化快速发展过程中,由于种种原因,在城市规划建设管理运营中还存在不少与广大市民需求不平衡不充分的地方。

一、抓紧制定并落实主体功能区规划是落实城市规划改革创新的前提

中央早在制定国家“十二五”规划时,就提出实施主体功能区发展战略,优化国土空间开发格局,把全国划分为四类地区。明确指出:“统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,引导人口和经济向适宜开发的区域集聚,保护农业和生态发展空间,促进人口、经济与资源环境相协调”。

福建省在2012年12月公布了《福建省主体功能区规划》,蕉城区位列“重点开发区域”。

国家发改委在2014年11月1日下发的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的意见》中,强调指出:“推动市县规划改革创新,是坚定不移实施主体功能区规划、强化政府空间管控能力的客观需要”。针对全国不少地方忽视“主体功能区”规划的编制和实施,在2015年2月25日下发的《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》中,再一次提出“强化主体功能定位,优化国土空间开发格局”,要求“全面落实主体功能区规划”“推进市县落实主体功能定位,区域规划编制、重大项目布局必须符合主体功能定位。对不同主体功能区的产业项目实行差别化市场准入政策,明确禁止开发区域、限制开发区域准入事项,明确优化开发区域、重点开发区域禁止和限制发展产业”。

2017年9月21日,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》又一次强调指出:“完善主体功能区制度,统筹国家和省级主体功能区规划,健全基于主体功能区的区域政策”。党的十九大报告中,继续强调指出:“构建国土空间开发保护制度,完善主体功能区配套政策”。可见党中央对落实主体功能区规划是何等重视!

虽然在国家层面主体功能区划分中,宁德市的城市核心区——蕉城列为“重点开发区域”,但并不意味着蕉城全域都是重点开发区域,由于地理差异和功能不同,在蕉城辖区内也要划分功能不同的四类主体功能区。蕉城区在实施“十三五”规划和落实新修编的城市规划的同时,应尽快启动“蕉城区主体功能区”规划的编制,并按规定履行完法律审批程序,以“蕉城区主体功能区规划”来指导、规范蕉城区十三五规划和城市规划的有效实施。

经认真研究讨论,对蕉城区主体功能区的划分,提出如下建议:

禁止开发区域:应为饮用水水源地保护区、支提山国家森林公园、省级三都澳官井洋大黄鱼自然繁殖保护区、市级三都澳湿地红树林水禽保护区,还有拟申报设立的三都澳国家地质公园等等。

限制开发区域:是指影响全局生态安全的重点生态功能区,要限制大规模、高强度工业化城镇化开发。如霍童溪流域(除八都镇的《碧桂园》规划范围涉及的范围内),另外,七都、漳湾、城南、飞鸾、三都澳半岛等沿海乡镇海拔5~20米以上的丘陵、低山上的防风基干林带,以及蕉北、蕉南、城南、金涵等紧靠中心城区规划区的低山丘陵林地也应一并列入限制开发区域。

优化开发区域:是指在人口密集、开发强度偏高、资源环境负荷过重的部分城市化地区和近郊区,进行优化开发:“退二进三”,保护修缮古建筑和有文化历史积淀的旧民居,完善路网和地下管线或管廊建设,抓好河道清淤和堤岸建设,实施雨污分流,增加绿化景观面积和停车场,补齐文化、教育、卫生、体育等社会服务基础设施的短板,大力发展高端服务业,使老城区焕发青春,使近郊区告别“脏、乱、差”,提升竞争力和吸引力。使优化开发区域成为宜居、宜业、宜游的环境优美、城市服务配套基础设施齐全的都市区。蕉城区的蕉北、蕉南、城南、金涵的城市规划区内建成区的区域应列入“优化开发区域”。优化开发区域内要十分重视“城中村”的改造和老城区“三旧改造”,把“城市更新”作为核心目标。

重点开发区域:是指资源环境承载能力较强、能集聚人口、经济发展条件较好的城市化地区。蕉城区的的重点开发区域应是漳湾、七都、八都、城南、飞鸾、三都、东湖塘等沿海平原和浅海滩涂。该重点开发区域前沿港口条件优良,各种生产要素资源禀赋兼备,不但能支撑宁德市实现跨越性又好又快发展,而且将成为福建省今后最具有潜力的增长极。

对不同的主体功能区,制定不同的产业准入政策和不同的产业项目准入负面清单;对已有的必须退出的产业、行业,出台限期退出制度的政策和实施细则;对位于不同主体功能区的乡镇和街道办事处实行各有侧重差别化的绩效考核评价标准。

二、推动多种规划融合 实现“多规合一” 形成一个市县一本规划一张蓝图

从规划的层次和范围上讲有:全国国土规划、区域规划、城乡规划等;从内容上划分有:国民经济与社会发展规划、发展战略规划、产业发展规划、土地利用总体规划、海洋功能规划、林业保护发展规划、水资源利用规划、交通等基础设施发展规划、环保生态规划、社会文化发展规划等;从时限上讲有:五年、十五年、二十年及中长期发展规划;林林总总,数不胜数。但真正的法定规划只有城乡规划,另有环境保护法支撑的生态环保规划和有土地保护法支撑的土地利用总体规划等。

对作为一个沿海地级市的直辖区的蕉城来讲,最重要的不仅是三种规划:“国民经济和社会发展规划”“城市总体规划”和“土地利用总体规划”等法定规划,还有“生态环境保护建设规划”“基础设施建设规划”“产业布局发展规划”“林业保护发展规划”和“海洋功能规划”五种地方发展必不可少的专项规划。它们之间的层次关系依次为国民经济和社会发展规划——土地利用总体规划——城市总体规划——其它专项规划。但是偏偏是层次最高的国民经济和社会发展规划没有法律支撑,而且期限最短,一般为5年(有时会扩展到10年),土地利用总体规划期限为15年,而城市总体规划期限却最长,一般为20年。这就必然造成实践中规划“打架”的现象。

规划是政府权力的“重器”。上世纪三十年代的权威专家就将规划定位为与立法、行政、司法并列的“政府第四种权力”,认为规划是运用政府权力对国家资源进行调配的手段,绝不仅仅是设计城市。现实中,规划已成为经济、社会与城市发展的交融产物,是政府决策者在其行政辖区范围内,从时间、空间上所做的战略布局和具体安排,行政权力通过规划决定着一个地区的发展方向、发展规模、发展速度和发展水平。

要敬畏规划,不逾越“五线”:红线(道路红线)、蓝线(地表水体保护和控制界线)、绿线(公共绿地)、紫线(历史文化街区及历史文化建筑边界线)、黄线(城市基础设施用地)。要做到“五留”:留白(功能未定的空间和区域)、留绿(绿地和水面)、留旧(旧街区和旧建筑物)、留文(历史文化)、留魂(历史积淀的人文精神)。精心规划设计,为广大市民提供高质量、高舒适度、小区配套齐全、价格适中合理的住房;为城市发展建设使用功能齐全、造型优美大方、色彩悦目和谐、天际线错落有致的建筑物。

事实上,推动“多规合一”的直接动力来自中央,在中央城镇化工作会议和中央深化改革领导小组第二次会议上,因规划“打架”造成的空间无序开发、重复建设、生态破坏、土地资源浪费等问题,就已经引起中央高层的关注。2017年9月21日,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》针对各地对“多规合一”推进缓慢的情况,又一次强调:“支持市县推进‘多规合一’,统一编制市县空间规划,逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图。市县空间规划要统一土地分类标准,根据主体功能定位和省级空间要求,划定生产空间、生活空间、生态空间,明确城镇建设区、工业区、农村居民点等的开发边界,以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界,加强对城市地下空间的统筹规划”。

因此,不折不扣按照中央的部署,在“十三五”规划期间推进“多规融合”,实现“多规合一”,将是宁德市蕉城区城市规划建设中的一项十分重要和艰巨的任务。

三、生产生活生态融合 建设宜业宜居宜游服务功能齐全的新型城市

长期以来,中国的城市规划先学苏联,后学美国,教训深刻,值得总结。

建国初期,我国的城市规划从一张白纸开始学习苏联,受苏联影响很深。苏联实行的是计划经济,在城市规划中强调城市功能分区,便于管理。把城市划分为居住区、政务办公区、文教区、商业区、工业区等功能区,不考虑城市规划应以人为本。随着城市扩大,居民要实现居住、就业、上学、就医、购物、办事、娱乐、休闲等需求,就必须跨越很多区域,增加了时间和空间成本。形成上下班潮水般巨大人流,引发严重的交通拥堵、空气污染。城市不断扩大,人口无序急速聚集,修路永远赶不上车辆的增加,空气污染和堵车成为中国大中城市的大通病。

改革开放后,实行有中国特色的社会主义市场经济,发现苏联那一套以强化城市功能划分的规划理论在中国“水土不服”,于是学美国,因为美国是实力最强的发达国家。我国不少城市在城市规划编制中大量采用美国式地增量规划:沿城市边缘“摊大饼”式大建新城区,不停的修建城市大环路,拆掉老城建新城,造成一系列新的城市病。

中国的城市规划建设管理运营应另辟蹊径,走中国新时代特色的生产生活生态,“三生融合”的发展之路。

“三生融合”,实现生产生活生态高度融合一体化,在老城区实行嵌入式开发、集约式发展,保护修复积淀历史文化的老建筑、增加绿地景观和停车场,完善基础设施,升级服务业;在新城区建设中必须同步建设各种配套齐全的全城市服务设施和生态景观;使人们工作生活在各种城市配套服务设施齐全的生态景区中,实现“宜业、宜居、宜游”,从“三生”到“三宜”。这才是我们所追求的中国式城市的奋斗目标。

生产生活生态融合,是要对城市的相关要素进行整合,以便更好地服务于在其中工作、生活的人们需求。因此,需要从城市功能、土地性质和行政体制三方面进行整合。不管是产业新城、商务新城,还是政务新城和居住新城等名目繁多的“新城”,决不应该是功能单一的城市功能区,必须具备多样化、配套齐全的城市服务功能。坚持以人为本,城市的建设和发展目的是为市民服务,使居住在城市各区的居民能方便就近地实现居住、就业、上学、医疗、购物、消费、娱乐、休闲、旅游等方面的多种需求。缩短通勤时间,降低生活成本,减缓生活节奏,提高生活质量。多元的城市功能,对应的必然是多元的土地利用格局,要尽力避免大规模的功能单一的土地利用规划,按“三生融合”的需求,进行相应的土地利用性质的调整。要实现“三生融合”,还必须下大力气推动规划、国土、建设、发改、财政、环保、环卫、交通、水利、林业、旅游、园林、气象、商务、文体、教育、卫生等政府部门的统筹协调,推进多种规划融合,实现“多规合一”,用一张总图指导规划建设,用一个规划本子说话。做好以下工作:按照中共中央关于制定“十三五”规划建议的要求:“坚持最严格的节约用地制度,调整建设用地结构,降低工业用地比例”。加快产业发展规划编制,科学安排制造业、居住、生态景观、服务业和城市服务设施用地比例;努力实现土地高效、集约、节约、合理利用;完善为城市服务的公共基础设施布局和建设;科学编制交通运输通道、地下管网和地下空间的规划并付之实施等等。

城市新区的生态景观建设一定要与制造业的厂房、服务业的商住楼和城市配套服务设施的绿化建设统一规划设计,同步开工建设,实现工厂建在景区中,上班、居住、消费、上学、就医、娱乐、休闲在山水园林中,文化体育设施更要与景区建设相得映彰。城市新区规划范围内的村落,要在新区建设时同步进行改造,按中心城区标准建成居住小区,决不能形成新的“城中村”。要使新区和中心城区的公共设施建设和服务水平均等化,以达到建设一个新区就是建成一个国家级3A级旅游区的目标。

四、因地制宜探索“气候适应型城市”发展新模式

近一百四十年来,随着人类三次工业革命的掀起,城市化的加速发展,这百余年的发展速度、积累的财富远远超过了人类几千年的文明史。同时,人类消耗地球资源,特别是化石燃料的大量使用导致二氧化碳排放总量超过了人类几千年的文明史。形成的直接恶果是:生态受到严重破坏,特别是以二氧化碳为代表的温室气体超量加速排放,导致全球气温持续升高,加剧了南极冰盖和格陵兰岛冰川的融化,引起地球海平面上升,严重威胁全球富庶人口最集中的沿海地区的生存。如果这种状况得不到控制,这些冰盖、冰川全部融化,海平面将上升几十米,届时对人类来讲将是个浩劫。过量使用矿产资源,不但产生了超量的温室气体,还产生了巨量有毒有害的工业废渣、废水和废气,排放了大量PM10~PM2.5粉尘,产生雾霾,危及全球人类的健康和生存。

近十几年来,由于全球气温上升加速,使厄尔尼诺和拉尼娜现象加剧,反复交替出现,形成持续长时间的极端灾难气候。以高温、暴雨、极端低温、暴风雪、台风、干旱为主要表现形式的极端天气此起彼伏,“十年不遇”“五十年不遇”“百年不遇”的自然灾害几乎年年发生。全球生态系统受到严重威胁,直接影响到世界各国的国民经济和社会发展,已成为世界各国急需解决的难题,也成为每个城市面临生存和发展的新课题。

在城市发展史上,“文明城市”“绿色城市”“森林城市”“园林城市”“海绵城市”等称谓和目标不断出现,今天我们提出的是建设“气候适应型城市”。

“气候适应型城市”,是指通过城市规划建设管理运营,能有效应对台风、暴雨、雷电、雾霾等恶劣气候,能够保障城市生命线系统正常运行、居民生命财产安全和城市生态安全相对可靠的城市。因此,要将适应气候变化的观念融入城市规划建设管理运营全过程,需要从基础设施、产业系统、生态系统、水循环系统、大气净化系统、人群健康和城市管理等七个方面综合考虑。

2017年2月,国家发改委、住建部联合印发《气候适应型城市建设试点工作的通知》,提出强化城市气候适应理念,提高监测预警能力,开展重点适应行动,创建政策试验基地,打造国际合作平台等五项任务。确定全国28个城市作为试点城市。

作为发展中国家,我国人口众多,国土地形变化多样,气候条件复杂多变,生态环境整体相当脆弱,气候变化对城市影响较为显著。

要将城市“双修”(城市生态修复、城市历史文化遗存修补)和国家节水型城市、园林城市、生态城市、森林城市、海绵城市创建纳入气候适应型城市创建旗下统筹推进。

就宁德市而言,极端气候带来的台风暴雨形成的内涝和泥石流是最主要威胁,连续高温、雷电、雾霾是次要威胁。这些极端气候应在宁德的城市规划建设管理运营中引起高度重视。

宁德市地处我国东南沿海,夏秋时节是台风登陆多发时间。近年来,由于全球气候变暖,登陆台风强度越来越大,已从昔日的12级升至14级甚至17级超强台风,风圈半径也从100~200公里扩大至500~600公里。虽然直接在宁德市登陆的台风均经台湾,被海拔平均3000多米的台湾中央山脉遮挡,强度有所减弱,但南从福建东山北至浙江台州登陆的强台风和超强台风,都会给宁德市带来大风和强降雨。宁德新城区东湖塘是围海填滩形成的,由于集雨面积大(192.5平方公里),东湖塘滞洪区被建设占用只剩下2.6平方公里,滞洪区淤积严重,有效滞洪库仅剩下775万方,再加上新区建设回填标高不够(新区地面平均标高仅在黄零4米左右),上游大小金溪无蓄洪滞洪水库,一旦强台风带来大暴雨,又恰逢涨潮东湖塘泄洪闸无法开闸泄洪,新城区必遭水淹。此难题只能综合施策加以彻底解决:在大金溪中游河谷修建中型蓄洪滞洪水库;采取工程措施使小金溪金涵水库增添蓄洪防洪功能;东湖塘滞洪区清淤,增加有效库容;修建金蛇头大功率排涝站等解决措施。

台风强降雨还会带来滑坡泥石流。宁德市区主要有二处:一是鹤峰南路西侧公交停车场后山,是个大型滑坡体,前几年政府投了不少钱进行加固,但仍是治标不治本。建议采用卸载挖走滑坡体的办法,把挖出泥土运至洋尾塘填海造地一举两得,待滑坡体基本清除后再辅以工程措施,确保根治此项顽症。另一处是蕉城第二小学至天王路口的溪流坑,此处坡陡山高,土层深厚。一遇暴雨,洪水夹卷泥沙而下堵塞河道,黄泥浆四处泛滥,周边群众叫苦不迭。建议精心设计,采取工程措施,挖深挖宽溪流坑主河道,砌好河岸,硬化河床。在上游开好防洪沟,砌好护岸,防止泥土崩塌,种树种草防止水土流失。该处依山建筑物很多,修建了不少高边坡挡土墙,修建标准和施工质量参差不一,是一大隐患。建议有关部门组织工程技术人员进行拉网式检查,发现存在问题给予技术指导,采取工程措施予以解决,有关方面可给予必要的资金补助。

宁德市地处亚热带,冬天阴冷,夏天常遇连续高温天气,市民出行遭烈日暴晒相当苦恼。因此,园林部门要选择夏天遮阴、冬日见阳,主根发达,遇台风不倒的人行道栽种树种,栽后要精心修剪,以达到绿化美化城市,为人民造福的目的。

宁德市是雷电高发区,往日一打雷,电网就跳闸断电,给市民生活造成诸多不便。近年来国网公司加大投入和技术攻关,在防雷避雷技术提升、设备添置、电线入地等方面做了大量工作,取得明显成效,双回路供电单位和范围逐渐扩大,保证了要害部门的供电安全,把雷电对供电的影响降到最低。值得注意的是,随着我市高层建筑的增多,其避雷接地是否可靠要引起相关部门的重视,要按规范定期检查,消除雷击安全隐患。

由于宁德市区的扩大,机动车的急剧增加,汽车尾气成了城市最大空气污染源和雾霾的主要来源。随着国家加大电动汽车的推广力度,汽车尾气污染问题将逐步得到解决。目前市区最严重的空气污染源是三轮、四轮柴油货车和摩托车,建议有关部门尽快出台市区禁行柴油车和摩托车规定,较大幅度提升空气质量。

另外在城市新区规划中,要按城市常年主导风向布置与其一致的城市主干道,便于空气流通和污染物的扩散稀释。

五、把宁德市规划建设为“三宜三生”环三都澳多组团港湾城市

放眼全球,生态优良,最适合人类居住,最具有竞争力的城市基本上都是港湾城市:如美国的纽约(依托纽约湾和长岛湾)、旧金山(依托圣弗朗西斯科湾),日本的东京横滨川崎(依托东京湾)、大阪京都神户(依托大阪湾)等;还有我国已显初形的珠三角粤港澳大湾区和长三角沪苏浙长江口大湾区。不少中小国家风景优美的旅游胜地是港湾城市:北欧挪威的奥斯陆(奥斯陆峡湾)、瑞典的斯德哥尔摩(萨尔特湾)、芬兰的赫尔辛基(克鲁努武奥尔湾)、巴西的里约热内卢(瓜纳巴拉湾)等等。就单个城市而言,我国目前可称之为港湾城市的只有青岛、湛江;厦门还有点勉强,因为湾口偏大,且本岛被海堤连成半岛,海堤两边海域被隔断,无法恢复为原始完整海湾,往西南至中银开发区的海底隧道未打通,更重要的是金门未回归,形不成厦门湾口连接大小金门闭合的外环通道;大连港湾口太宽,只能称为港口城市,而不能称为港湾城市。

综观我国沿海港口城市,从地形地貌条件上看,除青岛、湛江、厦门外,唯一可以建成港湾城市的只剩下宁德市了。宁德市依托的三都澳是个腹大(714平方公里)、口小(仅3公里)的深水海湾,海湾四周中低山环绕,避风条件极佳。湾内众多水道和半岛岬角之间分布着面积不等的滩涂、浅海,便于航道渠化,吹坭造陆,为港湾城市发展提供充裕的临港建设用地。鉴于客观地形地貌,宁德市的城市规划发展只能采用“环三都澳多组团港湾城市”的模式,港湾城市由以下组团形成:目前的中心城区(含西陂塘工业区、漳湾大南塘、后湾及铁基湾围海造地区)、三都岛—青山岛及邻近的造地区组团、福安白马港两岸组团、霞浦的盐田坡头组团、溪南半岛组团、环东吾洋区域组团、东冲半岛组团、霞浦城关组团。各组团之间精心规划以穿越半岛岬角的隧道,穿越水道的跨海大桥(海底隧道)形成的快速大通道相连,规避了“摊大饼”式不设城市发展边际线,造成交通严重拥堵的普遍存在的大城市通病。每个组团都是城市服务基础设施配套齐全的“卫星城”,每个“卫星城”的城市服务基础设施建设和服务水平要与中心城区均等化。由于产业分工不同,每个组团(卫星城)功能各异,但在规划建设中应始终坚持生产、生活、生态三生融合,建成宜业、宜居、宜游的卫星新城。

福建省南有厦门经济特区,中有国家级福州新区,我们建议在北部环三都澳区域设一个“三生三宜”环澳多组团的港湾城市生态产业示范区,使其成为福建今后20年重要的新的经济增长极。

作者简介

杨启荣,男,国家能源投资集团高级工程师,产业与城市规划、电力与新能源专家

主要参考、引用资料和文献:

《宁德市蕉城区国民经济和社会发展第十三个五年规划暨中长期发展战略研究报告》光明智库 2016年2月21日

《宁德市中心城区内涝威胁化解之策》民盟蕉城区委课题组《三都澳侨报》2017年5月24日

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